Что такое рационализация делопроизводства
Идеальное делопроизводство
Следующий момент, на который хотелось бы обратить внимание при рассмотрении вопроса об идеальных системах делопроизводства, – это их связь с реально существующими и перспективными средствами и технологиями. Можно говорить о качественном уровне систем делопроизводства, которого можно достичь на базе существующих сегодня средств, и о перспективных прогностических моделях делопроизводства, реализация которых станет возможной в будущем как результат прогресса в области информационных технологий, развития законодательства, совершенствования структуры управления. Условно модели идеального делопроизводства можно разделить на модели сегодняшнего дня и модели будущего.
Что является главным в оценке системы делопроизводства? На этот вопрос можно дать достаточно простой ответ: эта система должна выполнять те функции, для которых она задумана. Система делопроизводства призвана обслуживать процесс управления. Документы должны создаваться в нужное время, в нужном месте и в нужное время быть под рукой. В этом предназначение системы делопроизводства, в этой же плоскости лежат и основные критерии ее оценки. К сожалению, на практике технологическая сторона вопроса зачастую заслоняет его основное содержание. «Идеальной» или просто хорошей системой делопроизводства следует считать не ту, где, например, задействовано больше компьютеров или разработано больше унифицированных форм, а ту, которая, обеспечивая работу организации в полной мере, помогает ей, не дает сбоев, не создает дополнительных трудностей. Какие при этом используются средства и технологии – это уже другой вопрос. Иное дело, что эти средства и технологии создают основу, предпосылки для эффективной реализации системой делопроизводства своих функций.
Развитие информационных технологий и документооборот
Документация во все времена имела ценность как для личности, так и для государства. Носители и способы передачи зафиксированной информации (информационные технологии) в течение веков изменялись, приспосабливаясь как к антропометрическим характеристикам человека, так и к техническим новшествам, пройдя путь от глиняных табличек до электронных документов.
Следствием постоянно возрастающей значимости документации в обществе стало то, что человек придумал специальную отрасль деятельности – делопроизводство, или документационное обеспечение управления, которое должно было обеспечить эффективную для каждого исторического периода систему создания и использования документов.
Развитие информационных технологий в сфере делопроизводства имеет и свои отрицательные стороны: замена носителей, программ, способов доставки в определенной степени препятствует стабильности делопроизводственных процессов в управлении, усложняет задачи сохранности документов и использования имеющихся документальных массивов. Возникают проблемы, касающиеся юридической силы документов.
Кроме того, развитие информационных технологий постоянно увеличивает объемы документопотоков. Этот рост в значительной мере обусловливается и усложнением процессов управления обществом, производства, усложнением функций государства и каждого отдельного гражданина.
До какого-то времени бумажное делопроизводство успешно справлялось с документацией и достаточно успешно обеспечивало управленческие процессы. Однако в последние годы появилась тенденция независимости делопроизводства от конкретных задач организации. Рационализация делопроизводства, установка новейших технических средств документирования и продвижения документов все чаще представляется как внутренняя задача самого делопроизводства с увеличением штатов, удорожанием технических средств, увеличением документопотоков и т.п.
К идеальному делопроизводству шаг за шагом
Рост объемов, увеличение информационных контактов, потребности в сопоставлении данных и, конечно, появление принципиально новых носителей и технологий поставили задачу организации нового делопроизводства, условно называемого идеальным, т.е. такого делопроизводства, которое реально будет работать не только на себя, не на собственное совершенствование, а будет реально способствовать повышению эффективности деятельности той организации, в рамках которой оно функционирует.
Вопросы организации современного делопроизводства, требований к оформлению организационно-распорядительных документов, организации оперативного и архивного хранения документов довольно обстоятельно разработаны советским, а затем российским документоведением и архивоведением и используются в практике всех организаций, начиная от законодательных и правительственных органов и заканчивая коммерческими структурами и индивидуальными предпринимателями, которые зачастую даже не знают о том, что соблюдают стандартные требования. Интересно, что во многих странах СНГ также продолжают использовать по традиции российские правила делопроизводства.
Широкое использование единых делопроизводственных нормативов и рекомендаций создает реальную возможность нормативного закрепления создавшегося положения и его развития.
На наш взгляд, одна из первых задач на пути создания идеального делопроизводства – уточнение понятия делопроизводства, или документационного обеспечения управления. Согласно ГОСТ Р 51141-98 делопроизводство (документационное обеспечение управления) – отрасль деятельности, обеспечивающая документированное и организацию работы с документами. Определение в принципе верно отражает сущность данного процесса. Однако практика делопроизводства расходится со стандартом: делопроизводство реально работает не со всеми официальными документами, не со всеми управленческими документами, а лишь с организационно-распорядительными. За пределами делопроизводства остаются бухгалтерские, банковские, учетные (в том числе по личному составу) и другие, официально входящие в ОКУД как управленческие документы.
Вторая задача на пути создания идеального делопроизводства – четкое определение функций, обязанностей, прав и ответственности службы делопроизводства и всех работников организации при работе с документами. Данная задача решается путем разработки должностных инструкций и положений о соответствующих службах. Так, в должностные инструкции специалистам следует включать пункт об обязанности соблюдать действующую инструкцию по делопроизводству.
Следующая проблема, которая должна быть решена в рамках идеального делопроизводства, – создание электронного документа и организация электронного документооборота.
Рекламируемые в течение последнего десятилетия «безбумажные конторы», безбумажный документооборот на практике разработчикам программ автоматизации делопроизводства создать не удалось – оно осталось лишь мифом.
В настоящее время находит подтверждение необходимость долговременного хранения традиционных бумажных документов в управлении. Идеальное делопроизводство должно базироваться на параллельном и одновременном функционировании электронных и бумажных документов, во многом содержащих идентичную информацию.
Для юридического оформления идеального делопроизводства в организации должны быть следующие документы:
– Инструкция по делопроизводству, построенная на основании государственного стандарта и соответствующих нормативов;
– Перечень документов с указанием сроков хранения (типовой или отраслевой, построенный на основе типового);
– Положение о службе делопроизводства;
– Положение об архиве организации;
– Должностные инструкции работников службы делопроизводства и архива;
– Положение об экспертной комиссии организации;
– Табель унифицированных форм документов, разрешенных для применения в организации;
– Альбом унифицированных форм документов (на электронных носителях и эталонный массив на бумаге);
– Номенклатура дел организации.
При наличии филиалов, территориальных органов, подведомственных организаций и предприятий все перечисленные документы разрабатываются как типовые или примерные.
Актуальные проблемы современного делопроизводства и документооборота
В России, вслед за ведущими капиталистическими странами, началась революция в делопроизводстве. Ускоряется внедрение информационных технологий, электронные документы начинают постепенно вытеснять документы на традиционных носителях. Существенно изменяется нормативно-правовая база делопроизводства. В государственном секторе реализуется программа создания «электронного правительства», которая также приводит к усилению роли электронных документов.
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная президентом Российской Федерации 07.02.2008, предусматривает, в т.ч., повышение эффективности государственного управления. Среди наиболее важных задач, которые предстоит решить, названы следующие:
Исходя из контрольных значений показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 г., доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна будет составить 70 %. Сделать это без кардинального изменения отношения к делопроизводству невозможно.
Основные принципы современного делопроизводства
Основные принципы современного управления документами отражены в стандарте ISO 15489:2001 «Информация и документация. Управление документами». Данный стандарт переведен на русский язык и принят в качестве национального стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования».
Главная особенность современного управления документами заключается в том, что оно строится на принципах, сходных с принципами систем менеджмента качества. Используется известный цикл постоянного улучшения Деминга – «Планируй – Сделай – Проверь – Действуй»:
В течение всего цикла регулярно проводится обучение и повышение квалификации всех сотрудников организации по вопросам управления документами.
Такой подход позволяет не только постоянно повышать эффективность управления документами, но и легко интегрировать систему управления документами и разнообразные системы менеджмента (качества, информационной безопасности, окружающей среды, охраны труда и т.д.).
Современный подход к управлению документами предусматривает единообразное управление различными видами документов, т.е. не только организационно-распорядительной документацией, но и, например, бухгалтерскими и налоговыми документами или документами по качеству.
Принципы управления документами в равной степени применимы к документам на различных носителях, независимо от способа доставки документов. Это особенно важно, т.к. в России надлюдается переход от традиционного бумажного документооборота идет не к электронному, а к смешанному документообороту. ГОСТ Р ИСО 15489 определяет понятие «документ» как зафиксированную на материальном носителе идентифицируемую информацию, созданную, полученную и сохраняемую организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности.
Многие вопросы, относящиеся к управлению как электронными, так и неэлектронными документами, в настоящее время рассматриваются как неотъемлемые элементы информационной безопасности организации[1].
Системы электронного документооборота (СЭД), согласно современным представлениям, должны обеспечивать управление не только электронными, но и неэлектронными документами и поддерживать ведение смешанных дел.
Возможности, открывающиеся при использовании электронных документов, привели к изменениям в ключевых технологиях делопроизводства. В качестве примера можно привести функциональный подход к составлению номенклатуры дел, принцип «больших корзин» при экспертизе ценности и установлении сроков хранения документов. Все более распространенным становится ведение различного рода досье, в которые включаются разные виды документов, возможно, имеющие различные собственные сроки хранения.
Метод «больших корзин» при определении сроков хранения документов
Метод «больших корзин» предполагает разделение всех документов организации на несколько относительно крупных групп, в зависимости от того, какую функцию исполняют документы, и для каждой группы устанавливается срок хранения.
При проведении экспертизы ценности требуется определить, какую функцию в деловой деятельности организации выполняет документ и к какой группе документации его можно отнести, а значит, срок хранения документа будет установлен по сроку хранения данной группы. В этом случае нет необходимости перечислять в номенклатуре дел все типы документов, выполняющих одну и ту же функцию, и все возможные заголовки. Кстати, такой метод назначения сроков хранений намного легче автоматизировать.
Если в одном массиве хранятся документы близких сроков хранения, то, согласно данному методу, всему массиву можно установить наибольший из сроков хранения – это опять-таки облегчает автоматизацию и позволяет избежать трудоемкой и дорогостоящей выемки тех документов, сроки хранения которых истекли чуть раньше.
В России примеры использования подобного подхода хотя и редки, но есть. Так, в Перечне типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организации, с указанием сроков хранения, утвержденном Росархивом 06.10.2000, в ст. 150 для целой группы документов установлен один срок хранения – 5 лет, в графе «Вид документа» указано: «Первичные документы и приложения к ним, зафиксировавшие факт совершения хозяйственной операции и явившиеся основанием для бухгалтерских записей (кассовые, банковские документы, корешки банковских чековых книжек, ордера, табели, извещения банков и переводные требования, акты о приеме, сдаче, списании имущества и материалов, квитанции, корешки к ним, счета-фактуры, накладные и авансовые отчеты и др.)». На практике это означает, что если законодательством или каким-либо локальным нормативным документом будет введена новая разновидность первичной бухгалтерской документации, она автоматически получает пятилетний срок хранения.
Обеспечение юридической силы электронных документов, защита их целостности и аутентичности
Основная роль документов в современном капиталистическом обществе – служить доказательством в случае споров, судебных разбирательств и расследований. Для того чтобы документы были приняты к рассмотрению и обладали доказательной силой, они должны удовлетворять определенным требованиям.
Чем более активно используются электронные документы в деловой деятельности, тем чаще требуется представление их в судебные и государственные органы в качестве доказательств. Для того чтобы интересы организации были надежно защищены, необходимо прежде всего обеспечить юридическую значимость электронных документов.
Для придания таким документам юридической силы в первую очередь требуется сохранение их аутентичности и целостности. Под аутентичностью понимается возможность доказать авторство документа, время его создания и подлинность содержания. Целостность означает полноту и неизменность документа с течением времени. Чтобы иметь возможность доказать целостность и аутентичность определенных видов документов, необходимо не только сохранить сам документ, но и вспомогательную документацию и метаданные, документирующие этапы жизненного цикла документа.
Электронные документы не стали привычными, поэтому к ним зачастую предъявляются более жесткие требования, чем к аналогичным бумажным документам, да и их «технические» особенности создают дополнительные сложности:
Для того чтобы электронные документы могли быть приняты судом и иметь максимальную доказательную силу, необходим комплекс мер, охватывающий все этапы жизненного цикла документа.
Юридическая значимость электронных документов обеспечивается комплексом мер, в число которых входят:
Зарубежный опыт показывает, что использование ЭЦП окупается при оперативной работе с ответственными электронными документами. Использование ЭЦП для менее значимых документов (включая внутреннюю переписку, которая ведется в рамках защищенной корпоративной СЭД) считается неоправданным. Применение ЭЦП при работе с документами постоянного и длительного (свыше 7–10 лет) срока хранения в настоящее время не рекомендуется, поскольку технологии обеспечения длительной проверяемости ЭЦП еще не отработаны.
Опыт также показывает, что для автоматизации массовых рассылок извещений и других подобных документов необходимо, по мере возможности, отказаться от использования подлинных подписей и печатей на таких документах. В этом плане интересен опыт Евросоюза, где соответствующие европейские директивы запрещают национальным правительствам требовать наличие личных подписей на электронных счетах и счетах-фактурах.
Аутентичности и целостности документов способствует соблюдение норм соответствующих стандартов и правил «хорошей деловой практики». В настоящее время можно найти зарубежные стандарты практически по всем аспектам управления электронными документами.
Сегодня известны два основных метода организации хранения электронных документов (которые могут использоваться и в комбинации). Первый метод предусматривает хранение документов на съемных носителях, предпочтительно, на носителях однократной записи типа WORM (CD, DVD и т.п.). При использовании второго метода документы онлайн хранятся в системах электронного документооборота или электронных архивах (ЭА). В этом случае защита целостности и аутентичности обеспечивается средствами СЭД/ЭА.
За рубежом накоплен большой опыт использования государственного регулирования в целях обеспечения качества и совместимости программного обеспечения и аппаратных средств, закупаемых государственными органами как для внутреннего использования, так и для решения задач в рамках программы создания «электронного правительства». Особо следует отметить стандарты функциональных требований к СЭД (в США это DoD 5015.2, в Европе – MoReq2).
Оперативное использование электронных документов
К настоящему времени уже известен интересный практический опыт оперативного использования электронных документов, которое вызывало определенные трудности. Из всего массива проблем стоит обратить внимание на несколько наиболее актуальных.
Понятие «электронного документа». Если ранее к электронным документам относили те документы, для создания, обработки, передачи и хранения которых использовались электрические, магнитные и т.д. технологии (например, факсы), то сегодня к электронным относят те документы, с которыми невозможно работать без помощи вычислительной техники. С этой точки зрения данные, закодированные при помощи двумерного штрих-кода, рассматриваются (при наличии необходимых реквизитов) как электронный документ на бумажном носителе.
Документ в базе данных. С юридической и практической точек зрения большое значение имеет, является ли документ в базе данных (информационном ресурсе) документом. В зависимости от обстоятельств это могут быть один или несколько из перечисленных объектов: