Что такое реформа местного самоуправления
Реформа местного самоуправления
Вы будете перенаправлены на Автор24
Итоги реформы местного самоуправления в России
Реформа местного самоуправления в России началась с принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был призван к устранению недостатков разграничения предметов ведения государственного и муниципального управления.
По мнению специалистов, провозглашенные цели реформы местного самоуправления не были достигнуты.
Одной из первых целей было введение четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Однако на практике Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно расширил сферу пересечение полномочий органов государственного управления регионального уровня и органов муниципального управления, включая состав полномочий таких муниципальных образований как муниципальные районы и поселения. Это привело к тому, что не всегда можно установить ответственного за исполнение тех или иных полномочий.
Второй целью реформы было провозглашено обеспечение соответствия экономической базы деятельности муниципальных образований с объемом их полномочий. Однако на практике этого соответствия нет. Муниципальные образования, без сомнения, получили увеличение финансовой поддержки, в том числе за счет внедрение национальных проектов, целевых программ, однако они постоянно испытывают нехватку финансовых средств для финансирования своих прямых полномочий. Муниципальные образования часто финансируют многие текущие нужды по остаточному принципу (например, строительство дорог, содержание коммунальных служб и так далее). Кроме того, на законодательном уровне остаются нерешенными вопросы муниципальной собственности на земельные ресурсы, на региональном уровне существует четкая ориентация на ограничение состава муниципального имущества и снижение доходов от его использования в пользу муниципалитетов.
Третьей целью реформы местного самоуправления выступало приближение муниципальных органов управления к населению. Цель частично удалось реализовать только в небольших сельских поселениях, где органы муниципального управления созданы и функционируют в пределах досягаемости населения, однако недостаточность финансирования выступает фактором дискредитации их деятельности в глазах населения. В крупных муниципальных образованиях муниципальная власть также далека от населения, как и государственная.
Готовые работы на аналогичную тему
Как следствие, поставленные при реформировании цели существенно отличаются от достигнутых результатов. Полноценная работа местного самоуправления пока остается недостижимой.
Правовое реформирование местного самоуправления
На сегодняшний день одним из важнейших вопросов государственного управления в сфере организации местного самоуправления является формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей его функционирование. В этом направлении одной из важнейших проблем является нестабильность законодательства, выражающаяся в регулярных изменениях, поправках и дополнениях действующих нормативных актов. С момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в него было внесено более 200 изменений.
Не все внесенные изменения способствовали совершенствованию закона, некоторые сыграли прямо противоположную роль. Так, к числу положительных изменений можно отнести расширение полномочий органов муниципального управления в вопросах градорегулирования, при этом аналогичные изменения в сфере безопасности не могут быть оценены положительно. На органы муниципального управления возложили обязанности создания и содержания запасов для цели гражданской обороны, в том числе продовольственных, материально-технических, медицинских и других средств. Также муниципальные органы власти обязаны создавать, содержать и организовывать деятельность аварийно-спасательной службы, формировать, организовать и осуществлять мероприятия мобилизационной подготовки муниципальных учреждений и предприятий. При этом вопрос финансирования этих затратных мероприятий не урегулирован. Одновременно были существенно сужены полномочия муниципальных органов власти в вопросах социальной политики, напрямую затрагивающей интересы граждан, проживающих на территории муниципальных образований.
Еще одним из наиболее отрицательных изменений правового регулирования местного самоуправления является внесение поправки, в соответствии с которой органы муниципального управления наделяются правом, но не обязанностью, за собственный счет осуществлять участие в реализации делегированных государством полномочий, в том случае, если такое участие предусмотрено федеральным законодательством. Это позволит федеральным властям обязывать муниципальные органы управления к исполнению и финансированию множества государственных полномочий. Как результат, органы муниципального управления, и так испытывающие недостаток финансовых ресурсов для осуществления своих полномочий, на практике будут вынуждены помогать за счет своих средств государству.
По результатам изучения правовой базы местного самоуправления можно сделать такие выводы:
Подписан закон, направленный на совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления
Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон принят Государственной Думой 18 апреля 2019 года и одобрен Советом Федерации 22 апреля 2019 года.
Справка Государственно-правового управления
Федеральный закон направлен на совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным законом в дополнение к существующим типам муниципальных образований вводится новый – муниципальный округ. Тем самым обеспечивается вариативность в выборе подходов к осуществлению местного самоуправления с учётом особенностей территорий.
С учётом введения нового типа муниципального образования Федеральным законом уточняются перечень видов преобразования муниципальных образований и порядок изменения их границ. В частности, предусматривается возможность разделения муниципального и городского округов.
Федеральным законом устанавливаются критерии наделения муниципального образования статусом городского округа. Так, в частности, статусом городского округа может быть наделено муниципальное образование, в котором не менее двух третей населения проживает в городах и (или) иных городских населённых пунктах, при этом в таком муниципальном образовании размер территорий, не занятых городами и (или) иными городскими населёнными пунктами, не должен превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населённых пунктов, входящих в его состав, а плотность населения в таком муниципальном образовании должна превышать в пять и более раз среднюю плотность населения в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом для муниципальных и городских округов предусматривается единый перечень вопросов местного значения.
Кроме того, Федеральным законом устанавливаются требования к структуре полного наименования муниципального образования. Так, наименование муниципального образования должно содержать указание на его статус и субъект Российской Федерации, в котором расположено данное муниципальное образование, а также указание на наименование муниципального района или городского округа с внутригородским делением (для поселений и внутригородских районов соответственно).
Федеральным законом до 1 января 2025 г. предусматривается переходный период, в течение которого федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований приводятся в соответствие с внесёнными в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменениями, а городские округа, не соответствующие установленным Федеральным законом требованиям, наделяются статусом муниципального округа.
Местное самоуправление без мэров и муниципалитетов
Внесение в Конституцию положения, связывающего государственную и муниципальную власти, повлечёт за собой кардинальную перестройку российского законодательства. Эту работу необходимо провести в сжатые сроки. «Октагон» первым узнал, чего губернаторам и мэрам ждать от новой реформы и как будут пресекать попытки неповиновения на местах.
Стартовавшая реформа местного самоуправления не стала неожиданностью ни для федеральной, ни для местной элиты. О её неизбежности глава России Владимир Путин несколько раз предупреждал ещё в октябре-ноябре 2019 года. И тон высказываний президента раз за разом становился всё более категоричным.
Сначала он обратил внимание экс-премьера Дмитрия Медведева на торможение исполнения социальных нацпроектов и неэффективное расходование выделяемых на них средств из-за расстыковки двух уровней власти. Затем критика положений Конституции о независимости муниципальных структур от государственных прозвучала на встрече Владимира Путина с председателем ЦИК Эллой Памфиловой. Спустя пару недель в ходе разговора с жителями Калининградской области президент впервые анонсировал корректировку действующего законодательства.
«Муниципальный уровень управления должен иметь определённую степень самостоятельности. Этого мы не можем нарушать и не будем. Но какая-то связка между различными уровнями управления должна быть».
Владимир Путин
президент РФ
И уже в декабре была сформулирована правовая идея, способная сблизить два уровня власти без нарушения положений хартии МСУ. Она заключалась в введении в Конституцию термина «единая система публичной власти» и положения о вхождении в эту систему как государственных, так и муниципальных структур. Именно в таком виде нововведение появилось в статье 132 Основного закона страны и было утверждено в ходе состоявшегося 1 июля общероссийского голосования.
Мэр – вице-губернатор
Официальных вводных о следующих этапах реформы МСУ политикам и управленцам всех уровней власти пока не поступало. По этой причине опрошенные «Октагоном» представители Госдумы, Совета Федерации и подавляющее число мэров воздержались от комментариев. Лишь глава Екатеринбурга Александр Высокинский открыто выразил готовность принять участие в разработке поправок к Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если такое предложение поступит ему от вышестоящих уровней власти.
Источники «Октагона» на условиях анонимности пояснили, что сейчас обсуждаются несколько подходов к корректировке закона. Все они – на стадии согласования. Но один из сценариев при этом считается наиболее перспективным.
Согласно этому сценарию, главы административных центров субъектов РФ будут автоматически включаться в состав региональных правительств. Считается, что наиболее эффективным станет их назначение на посты вице-губернаторов. Статус позволит главам регионов напрямую давать задания мэрам крупнейших городов, требовать с них отчёты и накладывать взыскания за неисполнение данных поручений.
Евгений Куйвашев (на фото справа) включил в правительство действующего главу Екатеринбурга Александра Высокинского (на фото слева). Фото: Донат Сорокин/ТАСС
Подобная практика уже на протяжении трёх десятилетий применяется в Свердловской области. Ещё в начале 90-х годов прошлого века экс-глава региона Алексей Страхов ввёл в состав областного правительства бывшего мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого. В 2018 году по тому же пути пошёл губернатор Евгений Куйвашев, включив в правительство действующего главу Екатеринбурга Александра Высокинского. Он стал министром без портфеля – не получил права голоса на заседаниях правительства.
Последний шаг не обеспечил политической стабильности в мегаполисе – на протяжении почти двух лет группа депутатов городской думы добивается отставки градоначальника.
Вариант максимум – отмена муниципалитетов
В течение нескольких последних месяцев в частных разговорах в Кремле с представителями регионов обсуждается более радикальный способ создания связки между двумя уровнями власти. Он предполагает преобразование столиц субъектов РФ в государственные структуры с особым статусом. Если реформа пойдёт по этому пути, то глав административных центров будет назначать губернатор.
Муниципальное самоуправление при реализации этого сценария спустят на уровень городских районов: избирателям предложат формировать райдумы, депутаты которых, в свою очередь, будут избирать районных глав.
Схожая многоступенчатая система действовала в 90-е в отдельных городах национальных республик РФ. Сегодня она реализована в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Но есть большая разница – руководители городов федерального значения избираются на всенародных выборах.
Многоступенчатая система сегодня реализована в городах федерального значения – Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Мэр Москвы Сергей Собянин и губернатор Санкт-Петербурга Александр Беглов (слева направо). Фото: Алексей Никольский/пресс-служба президента РФ/ТАСС
Как сообщил «Октагону» представитель одного из регионов, в отношении данного варианта реформы высказывается много критики. Считается, что настолько кардинальные изменения в системе власти крупных городов могут обострить межэлитные конфликты, которые осложнят подготовку к выборам депутатов Госдумы и президента РФ.
Массовое слияние муниципалитетов
Ещё одним ожидаемым изменением станет массовое слияние муниципалитетов. Собеседник «Октагона» в правительстве одного из регионов уверен, что федеральная власть должна признать ошибочность одного из принципов предыдущей реформы МСУ: в результате во многих субъектах РФ появились сотни муниципалитетов, большая часть которых не имела достаточных ресурсов для наполнения собственных бюджетов.
В число лидеров по этому показателю вошла Курская область, где образовано 540 муниципальных образований, подавляющее большинство которых – сельские поселения.
Только на содержание большого числа администраций и дум уходят миллиарды рублей. На местах, особенно в отдалённых сёлах, крайне сложно укомплектовать штат квалифицированных специалистов, способных качественно реализовывать социальные нацпроекты и другие масштабные программы.
Осенью прошлого года Госдума уже дала губернаторам инструмент для решения этой проблемы. Палата внесла в закон № 131-ФЗ поправку, вводящую новую форму муниципальных образований – муниципальный округ. Она позволяет объединять в границах округа несколько городов и сельских поселений.
Однако начать масштабное слияние действующих муниципалитетов на местах пока не могут из-за предписанной законодательством сложной процедуры принятия решений. В регионах ждут, что в закон № 131-ФЗ будет внесена норма, существенно упрощающая данную процедуру.
Легализация «советской системы»
Источники «Октагона» не ждут радикального изменения системы избрания глав муниципальных образований. Действующий закон № 131-ФЗ предусматривает четыре схемы выборов: на сходе граждан, на прямых выборах, муниципальной думой из числа депутатов, муниципальной думой из числа внесённых конкурсной комиссией кандидатов.
Наибольшее распространение получила последняя схема, которую неофициально принято называть советской.
В связи с тем, что половина состава конкурсной комиссии формируется губернатором, она позволяет региональной власти держать процедуру выборов мэров под полным контролем.
Действующее законодательство также даёт губернаторам право выступить с инициативой об отставке главы любого муниципалитета в связи с утратой доверия.
– Нет никакого смысла идти на обострение отношений с Советом Европы и с элитами на местах, отменяя норму о выборности мэров. Действующее положение вещей вполне устраивает всех. Единственное, что, возможно, может появиться в законе, – это упоминание о «советской» схеме как о более предпочтительной по сравнению со всеми другими, – пояснил «Октагону» представитель федерального парламента.
Всё тормозится из-за отсутствия денег
По словам источников «Октагона», внесение поправок в закон № 131-ФЗ задерживается из-за непонимания того, каким именно образом обеспечить финансовое наполнение работы местного самоуправления.
О том, что пересмотр действующей системы неизбежен, свидетельствует одобренная в ходе всенародного голосования поправка к статье № 133 Конституции.
Она гарантирует «компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий».
– В последние годы сложилась порочная практика, когда муниципалитетам передаются полномочия, не имеющие реального финансового подкрепления. Включение данной нормы в Конституцию – благо для местной власти, но головная боль для регионов, которым придётся теперь платить по счетам. И закон № 131 должен пошагово описать эту процедуру. Но при этом необходимо учитывать и реальную ситуацию в экономике, – пояснил представитель федеральной власти.
Ожидается, что поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поступят в Госдуму в октябре-ноябре. Но этот срок могут сдвинуть на 2021 год.
Читайте также
Иллюстрация на обложке: Екатерина Селивёрстова
В становлении Российского государства немалую роль сыграли реформы, которые коснулись местных органов.
В статье подробно разберем ключевые реформы органов местного самоуправления в России, их специфику и значимость.
Реформы эпохи Петра Великого
Петр Великий создал 2 основные реформы местного самоуправления: губернскую и городскую.
Губернская реформа Петра I
Первый этап губернской реформы начался в 1708 году и делил государство на губернии. Это было сделано для того, чтобы налоги с каждой губернии могли содержать армию и флот.
Петр I назначал губернаторов, которые полностью управляли губерниями. Администрация и воеводы назначались Сенатом, а подчинялись коллегиям. Воевода был главой провинции.
Городская реформа Петра I
Сложившаяся система была достаточно устойчивой, изменения в нее вносились редко.
Общество до реформы Александра II
Вторым реформатором в сфере местного самоуправления был Александр II.
После поражения в Крымской войне стало очевидно, что Россия значительно отстает от стран Запада почти во всех сферах: в экономике, в военной подготовке, в политике и в социальном строе государства. Все эти факторы влияли не только на мощь империи, но и на жизнь всех слоев населения. Политологи и ученые того времени прекрасно понимали несовершенство устоев самодержавного управления. Общество было не просто неоднородным, а была огромная пропасть между низшими и высшими слоями.
Класс дворянства делился на богатых представителей, средних и бедных. У более чем 90 % дворян не было в подчинении крепостных крестьян. Обычно дворяне работали на государственных должностях и были напрямую зависимы от государства. Те, кто имел в собственности большие участки земли, соответственно, владели и множеством крепостных крестьян в подчинении. Поэтому даже среди дворян сложилось очень неоднозначное отношение к отмене крепостного права.
Крепостные крестьяне не имели никаких гражданских прав, их жизнь была самой настоящей рабской жизнью. Крепостные крестьяне делились на 2 группы:
Предпосылки реформы
В XIX веке произошло событие, которое оставило глубокий след в истории Российского государства, крепостное право было отменено. Об этом и пойдет речь.
К середине XIX века возник диссонанс между развитием крепостного права и формированием капиталистического строя. Эти два фактора никак не могли сосуществовать, поэтому нужно было было что-то менять в социальном укладе.
В 1857 году был создан Секретный комитет (население страны не знало о его существовании). 20 ноября того же года был создан респрикт, который утвердил Александр II, в нем от каждой губернии выбирали комитеты дворян, которые должны были принимать участие в создании реформы.
В ходе обсуждений выявилась основная проблема: отпустить крестьян без земли или выделить надел? Дворяне, которые не имели земель во владении, хотели освободить крестьян с землей, помещики же были категорически против этого. Компромисс был следующий: освободить крестьян с малым количеством земли за денежный выкуп.
Реформа 1861 года об отмене крепостного права была проведена, затем для дальнейшего совершенствования государства необходимо было провести реформы местного самоуправления.
Реорганизация системы государственного управления
Отмена крепостного права вызвала потребность в проведении следующих реформ:
Эти реформы проводились не все сразу, а последовательно.
Подробнее о каждой далее.
Земская реформа Александра II
В 1864 году была проведена первая земская реформа местного самоуправления. 1 января было издано и утверждено царем «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
В соответствии с положением в уездах и губерниях создавались:
Оба вида органов местного самоуправления избирались сроком на 3 года.
Выборы проводили на основе имущественного ценза. Избирателей делили на три курии:
В реформе местного самоуправления 1864 года земства выполняли функции культурно-хозяйственной деятельности: организовывали медицинскую помощь в селе, занимались школами, вели статистические данные, занимались почтовыми работами. Для всех этих работ земства нанимали рабочих, врачей, учителей, воспитателей и других.
Для финансирования этой деятельности существовали земские сборы, которые составляли 1 % с доходов земель и промышленных предприятий.
При большом количестве полномочий деятельность земств была достаточно ограничена: земства не могли вмешиваться в политические дела. Председатели земств были зависимы от распоряжений и приказов губернатора. Губернатор и министр внутренних дел могли вмешиваться в любые вопросы, решаемые земствами, и даже изменять решения председателей.
Несмотря на это, земства в реформе местного самоуправления усилили активность населения в общественных вопросах.
Городская реформа Александра II
16 июня 1870 года «Городовое положение» ввело местное самоуправление в 508 городах России.
Избираться в органы городского самоуправления могли только представители сильного пола от 25 лет, имевшие во владении имущество. Избирателей делили на три курии.
Судебная реформа Александра II
20 ноября 1864 года царем были утверждены новые судебные уставы, именно тогда ввелись совершенно иные принципы судопроизводства. Теперь деятельность суда не зависела от местной администрации, действовал принцип несменяемости судей и следователей, все граждане были равны перед законом, процесс стал гласным.
Суд делился на коронный и мировой. Эта система была скопирована с европейских судов, что ставило российское судопроизводство в один ряд с мировыми судами.
Мелкие уголовные процессы в городах разбирались в Мировом суде, состоявшем только лишь из судьи.
Судебная реформа решила вопрос с телесными наказаниями: их отменили, исключение составлял лишь Волостной крестьянский суд.
Военная реформа Александра II
Военной реформой занимался Д. А. Милютин, занимавший пост военного министра. Военные нововведения проводились по трем направлениям:
Реформа образования Александра II
Итоги реформ Александра II
1864 год можно считать годом реформ местного самоуправления, ведь именно тогда было проведено самое большое количество реформ.
Реформы середины XIX века называют «великими реформами», потому как они затронули все сферы жизни: экономику, местное самоуправление, армию и образовательные институты. Именно Александр II положил основу развития капиталистического общество в России. Суть реформ местного самоуправления была в достижении уровня развития стран Запада.
Изменения в разных сферах не затронули политическую структуру: государственная система не изменилась, принципы управления остались без изменений. Политический режим и форма правления также не подверглись нововведениям.
В результате реформ местного самоуправления социальные отношения все равно остались на уровне феодальной эпохи, это основной диссонанс реформ середины XIX века.
Реформы в Российской Федерации
Реформы местного самоуправления в РФ также имеют место.
Новой Конституции РФ (1993 г.) признано существование местных органов самоуправления на законодательном уровне. Конституция выделила органы местного самоуправления как самостоятельную единицу проведения власти.
6 октября 2003 года принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который установил новые принципы организации управления на местах. Эти реформы местного самоуправления в России действуют по сей день.